推动土地流转 促进农村发展
[摘要]农村土地流转机制是制约农村经济发展的一大瓶颈，促进农村土地承包经营权的合理流转已成为当前完善和发展农村家庭联产承包经营制度的一项重要措施。立法对这一问题日益重视，晚近几年颁布一系列相关法律法规予以规制，极大完善了农村土地流转制度。
[关键词]政府农村土地政策
中共中央十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，会议分析总结了改革开放以来农业、农村取得的的成就和经验，同时也认为当前农业基础仍然较为薄弱、农村发展仍然较为滞后、农民增收仍然较为缓慢。提出坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。
中央在改革发展进入关键期召开这次专门研讨农村工作会议，并制定令人欢欣鼓舞发展农村的政策，这必然会加速农村现代化建设的进程。而在当前，要推动农村经济社会全面较快发展，关键是如何在土地方面破题，近年来，不少地方已在探索如何通过土地流转加速农村经济社会较快发展，笔者对土地流转方面进行了有关调研，探讨土地流转的有关情况。
一、当前土地流转的障碍
(一)中央政府的两难
1、土地政策不放开难以谋求农村更快发展。农村发展滞慢的现状一直是中央高层的牵挂，连续几年的中央一号文件均是关注三农问题已经生动地说明了这一点。当局一直在探索在加大支农力度的同时，如何有效利用农村资源发展农村，而农村重要的资源是土地，改革进行到现阶段，农村中阻碍生产力继续发展的重大因素也是土地，因而中央政府希望通过土地流转达到解放并进一步解放农村生产力、发展农村的目的。
2、土地政策放宽可能带来更多问题。我国农村土地实行所有权和使用权分离，即所有权集体所有，土地使用权农户所有，这使得土地流转从一开始就爱到了政策的严格限制。自十一届三中全会以来，在土地流转方面，中央政策一直在探讨流转的模式，并有逐步放宽的趋势，在土地流转方面也曾多次试水，但随着各地征地等纠纷频频出现，农民利益受侵犯的事例层出不断，加上近些年有的国家出现的粮荒现象。为避免因土地流转加速带来更多的弊病，并确保粮食安全，因而中央始终坚持“农地农有，农地农用”的原则，并固守着18亿亩的耕地红线。
各级政府、学者和群众虽然从理论和实践多方面对土地流转进行了探索，但至今尚未能形成一有效且通用的模式，这使得中央政府一方面认识到土地有效流转对于农村经济社会加速发展的重大意义，同时又担心因土地流转会冲击国家的粮食安全并引发更多社会问题和矛盾，所以对土地流转是实行宽松政策还是严格政策的选择上陷入了一个两难的局面，这也使得各地在土地流转上只得逐步探索。
(二)我国国情的制约
1、耕地规模小。我国尚有耕地18.3亿亩，这样看起来，好象我国的耕地还不少，甚至有部分专家认为，在科技不断进步的情况下，政府固守18亿亩红线完全没有必要，并且还认为，即使确实缺少部分粮食，也可以通过进口来解决。但我们应该清醒地看到，一方面，我国耕地地力下降是一个不争的事实，而且依靠科技进步来提升的潜力也非常有限。另一方面，从前些时候部分国家地区出现粮食危机中，粮食出口大国的做法，我们可以看出，把补充粮食短缺的希望完全寄托在进口上，那也是不现实的。而随着发展的不断推进，我们对粮食的需求也会增加，据有关方面估算，到2010年，我国粮食需求量为5.88亿吨，到2030年，我国粮食需求量为7.04亿吨，而我国目前的产量仅为5亿吨左右，因而，不管是从当前的现实还是以后的需求来看，我们的耕地相对数量都是较少的。
2、富余劳力多。我国农村富余劳力约有1亿人左右，这些富余劳力除偶尔进城务工外，长期滞留在农村，只能进行简单的农业生产，其他进入工业工作机会极少，因而这部分人难以割舍对耕地的依赖，另外，农村部分进入乡镇企业工作的农民，由于不少乡镇企业全年并不能满负荷运行，因而实际上这部分农民也不能得到充分就业，在企业休整期，这部分农民仍然有大量的空余时间，在空余时间不得不进入农业生产。
3、涉农龙头少。土地流转的一大动力是要有需求市场，需求市场的形成，一是传统农业生产可获得巨大的比较效益，即从事粮食生产能获得较大的比较效益，但从我国国情来看，粮食价格长期处于一个相对较低价位，农民若用土地进行纯粮食生产，所获收益是极其低下的，碰上风不调雨不顺或虫害比较多的年份，甚至是负收入，这使得利用土地进行粮食生产失去吸引力;二是利用土地进行特色生产的企业有较大需求。我国农产品深加工企业不多且规模以上企业更少，对初级农产品的需求量总体上来说不是很大，由于缺乏农业龙头企业，使得对大量成片土地的需求并不是很大。因而导致对土地流转需求市场总体不足。
(三)地方政府的压力
1、政府要履行加速城市化进程的使命。当今世界发展的经验表明，经济要平稳快速发展，需要加速城市化进程，我国现今城市化水平还较低，尚不足50%，城市化的任务很重，因而地方政府为了促进经济发展，必然要使城区范围不断扩张，这就会增加对土地的需求，必然需要将部分集体土地转为建设用地，而如果不能对该部分土地按占补平衡进行补充，又将触碰国家土地流转的底线，而且征收土地会使部分农民失去土地，如何保障失地农民的生活，是格外需要关注的问题。
2、政府须承受城市扩张带来的压力。在城市化过程中，政府需要使部分集体所有土地通过占补平衡等形式实现土地流转，近年来，外界不断有对政府在城市化过程中“以地生财”的质疑。在沿海等发达地区，级差地租较大，政府可以从中取得较大的级差地租收入，但大部分地区特别是发展较为落后地区，所隐含的级差地租并不高，而且在城区扩张过程中财政支出大幅增加，在基础设施条件较差地区扩张，甚至还需动用政府预算弥补不足，而且后续支出也需要较大增加，同时，由于征收征用当中出现的一系列问题，又使政府频频成为上访的对象，因而政府在土地流转中也承受着巨大的压力，也影响了地方政府特别是经济较为落后地方政府城市化过程中土地流转的积极性。
(四)农民思想的障碍
千百年来，土地一直是农民的命根子，随着经济的发展，直接从土地上刨食已不再是农民的唯一出路，但不少农民在思想上仍然坚持“宁可抛荒，不可失地”。而由于农业税等税费的免除，以及对农民承包地的多种补贴，使农民因承包土地而承担的金钱性义务已不复存在，这使农民更不太可能主动放弃土地承包经营权，不可能将所承包的土地主动无偿交还集体。同时，在部分学者的宣扬下，把土地流转刻画成了把农民剥夺得一干二净的事物，这使部分农民甚至视土地流转为洪水猛兽。所以，这就造成一方面是大量的土地没有得到充分的利用，而另一方面农民又拒绝进行土地流转。
二、土地流转的路径探析
1、充分尊重群众意愿，区别土地流转的适用方式。在土地流转中，政府应做好引导，借鉴在土地流转方面取得积极成效地区的经验，充分发挥农民的主动性，尊重农民的首创性，在法律政策不禁止范围内，在不同情况的地域有区别地实行土地流转的方式，使土地这个生产要素真正流动起来。如在城郊可以试行宅基地换房，将城郊农民集中起来，然后将宅基地统一开发，这样一方面可以不减少耕地，另一方面又可以加速城市化进程;在农村，可以推行转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式进行流转，提高土地的利用效益。
2、加强基础设施建设，创造土地流转的有利条件。大部分撂荒地都处在农田水利设施条件较差、土地不够平整的地段，这些地方天气稍一干旱就只能靠抽水来解决，而且由于土地的不平整，不适宜使用机器连片耕作，这样一来，就导致农业生产的投入大、效益低下，因而承包人对于农业生产的积极性不高，也很少有人愿意耕作别人的承包地。在农田基础设施好、土地平整的地区，因为适宜连片耕作，能提高耕作效益，因而在这些地区土地撂荒现象极少，而且即使有承包人不愿耕种，也有人愿意以转包、租赁等形式承接土地进行农业生产。因而，我们要进一步加强农村水利等基础设施建设，加快土地平整，为土地流转创造积极的条件。
3、培植优势涉农产业，形成土地流转的需求市场。我国耕地区可耕作农作物种类多，对于深加工农产品均可提供大量初级产品，且畜牧业发展在部分地区已有一定规模和条件，在这些有利条件下，可以大力培植、发展优势涉农产业，各地应依条件加大对优势涉农产业的培植力度，使之成为推动农村经济社会发展的龙头，同时还应积极拓展优势涉农产品的海外市场，使优势涉农产业不断壮大。积极培植和发展优势涉农企业，不仅企业能获得巨大效益，而且可以使土地形成有效集中的需求，并可进一步把劳动力从土地中解放出来，故涉农企业的培植和引进能对土地流转将形成巨大的推动作用。
4、赋予农业生产技术含量，提高土地流转的规模效益。据报载，有一浙江农民以一年650元/亩租耕地300亩，获利超百万元，每亩获纯利3000多元，而一般农户种植一亩西瓜获纯利仅一千多元，该农民之所以能获得巨大的经济效益，一方面是种植上了规模，另一方面在于他们采取了先进栽培技术和科学管理方法。这告诉我们，在农业生产中如果能够采用先进技术和科学的管理方法，并采取规模化经营，那么在农业生产上获得较大经济效益是完全可能的，我们在农业生产过程中要注重提高农业生产的技术含量，依靠技术和管理来提高农业生产的规模效益。
5、建立农业合作组织，增强土地流转的抗风险能力。从事规模农业生产承担的风险较大，政府要积极引导有一定实力又愿意从事农业的人员组成农业合作组织，共享规模经营带来的规模效益，同时共担风险。对于以地入股等形式，我们更须增强抗风险能力，因为农民抵抗风险能力与风险意识都比较弱，而采取股份制形式客观上要求共享利益同时要共担风险，股份制合作经营一旦失败，必将带来极大的隐患，所以我们要积极探索建立农业风险基金，增强农户在土地流转中的抗风险能力。
推动土地有序高效流转，对于推动我市农村发展意义重大，我们要认真领会中央精神，继续解放思想，大胆探索、勇于开拓，坚持统筹城乡发展，以新的理念和思路破解土地流转的困局，加快农村经济社会的发展。
