林业工程论文北京山区集体生态公益林管护情况调查

　　北京市位于华北大平原西北部，全市林地总面积达1054万hm2，生态公益林751万hm2，其中，山区生态公益林684万hm2，占生态公益林总面积的911%，森林覆盖率3547%。山区生态公益林主要分布在河流、水库上游集水区、水土流失易发区、生态脆弱地区、重点风沙危害区、历史名胜景区和重点林区，其重要地区多为交通不便、集体经济薄弱、就业困难、农民收入低的经济、社会发展滞后区，主要功能对改善首都生态环境、促进首都经济、社会全面、协调、可持续发展发挥了重要作用[1]。

　　摘要：对北京市山区集体生态公益林生态补偿机制实施情况进行调研，认为管护的实施不仅有效解决了农村剩余劳动力问题，增加了农民收入，而且扭转了“造林有补助，成活是包袱”的局面，保证了首都林业可持续发展；但是，生态公益林管护在补偿方式、补偿标准、管理机制上存在着一些问题。藉此提出了北京市生态补偿应从自身实际出发，探索多种补偿方式，制定合理补偿标准，强化管理体制，细化基层管理规章制度，通过建立协调发展机制，探索村级参与模式，引进淘汰上岗机制，将生态公益林管护与经营管理相结合等可促进生态公益林管护的建议。

　　关键词：集体生态公益林,生态效益,补偿机制,森林管护,北京市

　　山区集体生态公益林分布、地位、特点决定了实现山区可持续发展必须建立山区生态环境建设的长效机制，探索农民养山就业的有效途径，从而促进山区经济发展和农民增收，保护生态，巩固绿化成果，实现自然生态系统与社会系统的良性循环。为了山区经济发展、农民增收、保护生态，从2004年开始，北京市建立山区生态公益林补偿机制。截至目前，山区生态公益林管护工作已经在10个区县的102个山区、半山区乡镇的1577个山区村全面地展开，近46万名管护人员上岗[2]。

　　北京市山区集体生态公益林占山区生态公益林的911%，是首都生态环境建设的关键。目前，生态补偿机制进展顺利。为全面、客观地反映公共财政投资绩效，在对北京市生态补偿机制实施情况进行调查的基础上，客观评价生态补偿机制对山区生态、经济的影响，分析总结取得的成绩和存在的问题，从而为完善生态补偿机制调控体系提供方法依据，更好地为宏观决策服务和规范山区生态公益林管护行为，推动生态补偿机制健康发展。

　　1调查方法及范围

　　11调查方法

　　1）本次调查采取半结构访谈、关键人物访谈与问卷、调查相结合的方式进行。问卷调查主要对象为管护员，调查内容为管护员基本情况、管护员意愿。考虑到调查对象基本是山区农民，问题设计尽量通俗化。问卷发放采用随机的方式。

　　半结构访谈以生态公益林管护运作的最小单位，村集体为调查对象，调查内容主要围绕村基本情况、村级组织形式与运作方式、生态公益林管护成效、生态公益林管护存在问题展开。

　　2）调查区县选择上以生态公益林数量、管护员多少、经济发展状况为主要依据，在镇、村3级调查中采用按管护员人数的非等概率抽样法，在区内抽取2～3个镇（乡）作为样本，在调查镇中抽取2个村作为对象。在村级调查中采用了以户为单位和管护员个人调查相结合的方式。在区、镇调查中座谈，了解各区、镇生态公益林管护工作开展情况，并进行了二手资料收集，如生态管护工作文件、档案、统计表等。

　　3）进行预调查。为了更好地设计问卷，全面反映管护运作及管护员意愿，在正式调查之前选取了1个镇及村开展预调查，并随机抽取了管护员进行访谈。根据调查情况和结果修正调查问卷、调查方式和内容，以使调查更符合实际情况，保证调查工作顺利。

　　12调查范围

　　村级调查是本项目调查重点。围绕生态补偿机制和生态公益林管护模式，课题组进行了将近2个月的调查，共涉及5个区县，12个乡镇，15个村，其分布如图1所示。

　　2结果与分析

　　21生态公益林管护实施情况

　　211生态公益林管护执行情况

　　自2005年以来，北京市确定近42990名管护人员，分别来自于40000多个家庭。在强化领导、明确责任前提下，生态公益林管护在各个山区井然有序地进行，初见成效。为了加强管护员培训，制定管护员培训方案和相关培训手册，开展专业培训，累计培训管理人员和管护人员13738万人次，4万多名管护人员平均每人培训达4次以上；生态公益林抚育和森林防火是管护员主要职责，政策的实施使得生态公益林抚育得到了有效开展，火灾隐患得到了有效控制；在资金投入上也加大了力度，主要用于管护员日常工资发放；检查监督上，北京市对10个区县先后开展了多次全面检查，对于不合格的管护人员采取扣工资，取消资格等措施。为了保障生态公益林管护顺利进行，北京市在管护基础设施上也作了巨大投入：①安排专项资金进行基础设施建设；②建立北京市生态公益林信息管理系统，使生态公益林补偿进入信息化管理阶段；③建立定期报告和联系会议制度，规范档案管理，做到文字图表资料齐全。

　　生态补偿机制的建立，生态公益林管护的实施，扭转了“造林有补助，成活是包袱”的局面，提高了山区农民的收入。但调查中发现，生态公益林管护目前还仅仅停留在简单“管”和“看”上。如何有效

　　图1调查样点和调查问卷分布

　　Fig1Distributionofsurveyssamplesandquestionnaire地组织好这支队伍，提高管护员认识，发挥管护员作用，加强生态公益林经营管理，将“管护”与“经营”相结合，成为了下一步工作的关键。

　　212管护组织及制度建设

　　1）普遍成立以常务或主管副区县长为组长，农委、财政、林业局等部门为成员单位的领导小组或协议小组，在林业部门设立生态公益林经营管理办公室，实行各级政府负责制度。区县与乡镇，乡镇与村委会、村委会与管护人员逐级签定山区生态公益林管护责任书，在明确责任下，健全管理体系。

　　2）在《北京市人民政府关于建立山区生态补偿机制的通知》要求下，相关部门制定了配套政策措施，完善管理制度和管护标准；各区县结合本地区实际，分别制定山区生态补偿机制实施办法、实施细则等文件，明确补偿范围、补偿标准、管护人员的选择条件、职责、奖罚制度和生态公益林管护标准及补偿资金的使用与管理；各乡、镇进一步细化，制定符合本乡镇、村的实施方案。管理制度形成村长、队长、组长、管护员逐级责任制度、管护地块与管护责任书及管护员相对应、检查结果与管护工资挂钩、管护员工资发放公开，接受群众监督。

　　22生态公益林管护特点

　　北京市生态公益林管护存在以下特点：

　　1）生态公益林管护建立在自愿原则下，补偿方式以“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”为方针。通过农民上岗务林，参与生态公益林建设和管护，实现就业，获得补偿。

　　2）建立在补偿基础上的管护，其过程及机制从区级到镇级基本相同，在村级运作上模式多样：①从区林业局——镇（乡）林业站——村委会——管护员层层签订责任书，明确各自职责，并将责任落到人头、地块；②在村级管理中建立了组长、队长负责制，采取联合管护和分户管护方式，责任区划分上采用了按流域、沟、片等形式。管护员的产生上有自己申报直接产生、自己申报抓阄产生、村民小组会议表决、村委会指定等方式；看护方式有防火期的24h轮岗，平常时期的小组半天制、隔天制、全天制；监督上有插旗上岗制、组与组之间交叉复查岗制、接力式站岗等方式。

　　3）注重生态公益林抚育与森林防火，并兼顾森林资源保护和病虫害防治。

　　4）各区之间经济条件、自身特点决定了生态公益林管护不尽相同。具体体现在享受补偿的山区生态公益林界定、补偿资金配套力度上。

　　23管护成效

　　231增加了农民收入

　　生态补偿年投入管护资金192亿元，使山区农民年人均纯收入增加300多元，在4万多名管护员中，安排低保、低收入户人员5036名，选用弃牧护林人员2609名，由于生态补偿机制采用了直补的方式，农民切实获得了现实收益，购买力增加，农村消费水平有一定程度提高。深山区农民收入增加更加明显，如延庆千家店镇大石窑村人均增收1800多元，怀柔喇叭沟门乡帽山村人均增收1692元。

　　232缓解就业压力，收入稳定，农村经济社会和谐发展

　　生态补偿采取了生态公益林管护的方式，使具有劳动能力、符合条件的低保护、散养放牧人员基本实现了上岗，在全市山区农村剩余劳动力231469名中，管护员占186%，极大地缓解了农村就业压力。对于管护员稳定、不需轮换的村贡献更加突出，收入快速增长，收入结构发生明显变化，管护成为了家庭经济收入的主要来源。管护员管护前务农（种地、果园）占747%、外出打工占212%、从事民俗旅游占1%，其他占3%，相当部分劳动力从农业生产中转移，促进了农村生产结构和农村产业结构的调整。

　　233山区生态效益改善，保证首都林业可持续发展

　　生态补偿机制的实施扭转了“造林有补助，成活是包袱”的局面，禁牧、禁薪、禁垦、禁伐、禁猎措施得到全面落实，有效地保护了野生动、植物资源，增强了森林资源的水土保持、涵养水源、防风固沙等生态功能，同时，为市民提供了旅游、娱乐、绿色休闲带。在调查中，81%的管护员认为管护后不仅保护树木意识增强了，而且火灾隐患得到了很好地控制。

　　24存在的问题

　　241补偿方式

　　现行的补偿政策是通过农民上岗务林获得补偿资金，其性质是对生态公益林管护的劳动报酬。近似于“造血型”补偿方式，由过去的以政策扶贫为主转变为以项目扶贫为主，既有利于改善生态环境，提高生态公益林质量，又可解决农村闲散劳动力问题，加快农民脱贫致富步伐。其缺点是被补偿方缺少灵活支付能力[3]。

　　1）竞争与平均机会主义并存，管护员由轮换机制产生，增加了管理难度与不稳定性。村生态补偿资金、400元/月补偿标准决定了村级管护员数量，按照管护员选择标准，符合标准的实际需求人数往往小于供给人数，供需的失调，只有竞争抓阄上岗，为了利益的权衡，在管护员的产生上往往平均到户或平均到人，采用轮换办法享受政策，执行职责。

　　2）资源参与分配，导致收入差距加大，存在村与村、人与人之间的收入不平衡，以及同工不同酬的现象。在调查的村中，村与村之间管护员工资存在差异，但同村内管护工资相同（组长一般略高），有的村月工资达700多，有的村仅100多。

　　3）对生态公益林管护产生了依赖性，自立能力弱，这尤其体现在20多岁的青壮年上。管护员年龄限制在18岁以上，而目前的管护还停留在简单看护上，年轻人在其中很难获得生存技能的提升，一旦停止管护补助，就会失去生活来源。

　　长远来看，“授人以鱼不如授人以渔”，在补偿方式上，应该帮助农村建立特色产业，扩宽就业途径，形成自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。此外，对于生态补偿机制来说，补偿途径和补偿方式多样化是生态补偿顺利开展的基础和保障[4]。

　　242补偿标准

　　1）补偿标准难以满足管护员现实生活的需求

　　北京市的补偿标准是管护员平均400元/月[5]，以务林的形式获得补偿，补偿前提是农民必须付出劳动，这个标准对农村人均收入增长发挥了巨大作用，林农生活得到了一定程度改善。但农民因生活得不到切实改善而参与生态管护的积极性不高，脱岗、漏岗、人员替代、干私活现象时有发生，这跟管理不到位有一定联系，但是从现行的补偿标准和实际生活需求分析，这个标准在农村确实能维持基本生活费，但同时也剥夺了管护员从事其他劳务的机会。管护员往往是家庭中的主要劳动力，是家庭经济主要支撑，但补偿费并不能满足一家人的正常生活开支，更谈不上富裕。在管护员意愿调查中，认为管护工资偏低的占794%，期望工资在400～600元/月的占783%。2）补偿标准相对静止性与村级运作的两头兼顾性

　　管护员工资年均变化不大，虽然相关文件规定了补偿标准会随着经济生活水平提高有所增加，但在一些村调查发现，由于各种原因，落实到管护员人头上的工资还有所降低。在村级运作中，如果在原有基础上增加管护员名额，势必降低个人补偿标准；如果在原有基础上减少管护员名额，村整体补偿相应降低。

　　3）补偿标准一刀切的形式忽略了地区差异

　　补偿标准一刀切，没有根据各区实际情况确定合理的补偿标准，欠缺科学性和公平性。

　　243管理机制

　　生态补偿机制相关文件中规定了管护人员由村级组织负责管理，落实管护责任制，做到人头、地头、责任相对应，签订责任书或合同，明确奖罚措施和办法；林业站负责培训、业务管理、技术指导和管护工作情况检查验收等。

　　1）缺乏管理经费，管理积极性降低

　　由于生态补偿机制中忽视了管理者的利益需求，不仅缺乏对负责生态公益林管护组织部门、日常管理者的贡献补偿，而且加重了相关部门的工作负担和财政负担，造成管理者积极性缺失，责任感降低[6]。管理者迫于目标责任制，上级部门巨大的行政压力，其积极性、责任心值得思考，即使存在一定的补助，但补助远不足以满足生态管护工作的执行成本，比如办公经费、管理经费、通信设备、防火设备、汽油费等。另外，市政府没有配套的管理资金，而各区由于财政状况差异，配套资金得不到有力、稳定的保障。农村基层干部来自于农民，在管护执行中，群体利益的丧失很难保证他们发挥有效的管理监督作用，导致了对管护员管理环节的真空。

　　2）所扣发的管护资金缺乏支配权，弱化了监督力度

　　生态补偿金严格独立的管理机制一定程度上弱化了管理监督的力度。对扣发的管护资金，林业站、村级组织均没有支配权，形成有罚不奖的局面，严重影响了管理人员的积极性和管护人员的责任心。

　　3建议

　　北京市生态补偿应从自身实际出发，完善补偿机制，强化管理体制，细化基层管理规章制度，建立严格的村级监督审查制度，同时建立良好的生态补偿金的使用管理机制，奖罚分明，探索科学的生态公益林经营管护模式。

　　1）积极探索多种补偿方式，如区域补偿、要素补偿等，并将其与新农村建设和地域经济发展相结合，帮助山区农民建立替代产业或生态经济产业，形成农民自身素质和能力的积累。通过素质的提高、职业技能的培训，真正转变为山区生态环境保护重要力量。

　　2）合理制定补偿标准。根据北京各区经济特点，制定不同的生态补偿扶持政策，在补偿标准上加大对比较落后的远郊区县生态建设和环境保护的扶持力度，促进远郊区县生态基础设施建设，在区一级水平上实行“层次补偿，专业管护”。另外，建立生态管护配套资金，加强管理，维护管理者的利益，防止管理环节出现真空。

　　3）引进协调发展机制，探索村级参与模式。生态公益林管护提高了农民在资源保护中的参与性，但参与式的有效机制还未得到有效发挥。可通过建立综合决策机制、资金投入机制、利益协调机制、公众参与机制和区域合作机制，探索生态公益林管护村级参与模式，提高农民参与森林资源保护作用，提升村级社区发展能力。

　　4）在管护员产生方式上纠正平均机会主义。从生态补偿“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”八字方针出发，引进竞争上岗淘汰机制，纠正目前近似于福利、普惠的运作方式，在国家提供机会基础上，增强农民责任心、积极性。同时，建立激励机制，改变“好坏一个样”的局面。

　　5）生态公益林管护应与经营管理相结合，在管护中切实提高生态效益。在明确生态公益林区域性、功能性前提下，引导生态公益林保护健康发展。

　　参考文献：

　　[1]马履一，王希群提高北京市山区生态公益林质量的对策研究[J]西南林学院学报，2005，25（4）：17-22

　　[2]北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知[京政发（2004）25号][Z]

　　[3]王薇，张征建立和完善西部地区生态经济系统的探讨[M]//生态补偿机制与政策设计，2005：209-218

---

转载请注明来自：http://www.yueqikan.com/nongyegongchengkexuelw/25471.html