榆林市旅游精准扶贫研究

　　摘要:我国扶贫开发工作已进入攻坚拔寨的冲刺期。旅游扶贫作为精准扶贫工作开展的重要领域已在实践中得到认可。以榆林市贫困人口为研究对象，以旅游扶贫为嵌入点，以精准扶贫为研究视角，在对榆林市旅游精准扶贫进行可行性分析的基础上，构建旅游扶贫精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核“四位一体”的旅游精准扶贫体系，为新时期旅游精准扶贫工作的开展提供理论参考和实践建议。

　　关键词:旅游;精准扶贫;旅游扶贫;榆林

　　旅游扶贫作为一种贫困地区脱贫致富的方式，是我国在20世纪80年代中期在旅游发展实践中提出的。近30年来，这一方式使一些贫困地区通过发展旅游业走上脱贫致富的道路，产生了积极的社会影响，旅游扶贫已成为我国反贫困的重要方式和手段之一。2013年11月3日习近平在湖南湘西土家族苗族自治州调研扶贫攻坚时指出“扶贫要实事求是，因地制宜;要分类指导，把工作做细，精准扶贫”，首次提出精准扶贫的概念。2014年李克强政府工作报告中提出要创新扶贫模式，实施精准扶贫。

　　旅游精准扶贫是国家“精准扶贫”思想在旅游业的实践，是谋划好“十三五”时期扶贫开发工作的重要一环，是确保全国7000多万贫困人口到2020年如期脱贫的重要助推。扶贫工作的最终目标是脱贫致富，旅游精准扶贫的最终目标是“促进目的地旅游业的发展”、“促使旅游目的地居民脱贫致富”。

　　本文以榆林市贫困人口为研究对象，以旅游扶贫为嵌入点，以精准扶贫为研究视角，对榆林市贫困现状、旅游发展情况、旅游精准扶贫现状进行调查分析，探索旅游作为榆林市精准扶贫的有效途径，实现“扶真贫”，并为旅游资源特色鲜明的其他地区的“真扶贫”提供参考。

　　1榆林市旅游精准扶贫可行性分析

　　1.1研究区概况

　　榆林市位于陕西省北部，地处陕甘宁蒙晋五省(区)交界接壤地带。黄河从东界南下，长城横贯东西。地貌大体以长城为界，北部为风沙草滩区，占总面积的42%，南部为黄土丘陵沟壑区，占总面积的58%。总面积43578平方公里，全市总人口337万，其中农业人口286.5万，占85%。全市辖榆阳、神木、府谷、定边、靖边、横山、佳县、米脂、吴堡、绥德、清涧、子洲共2区9县1个县级市，222个乡镇，5625个行政村。市政府所在地榆林城1986年被国务院命名为历史文化名城。榆林市能源矿产资源丰富，成为主要经济支柱。

　　榆林市是著名的革命老区，也是集中连片贫困地区。截止2015年底全市剩余建档立卡贫困人口251654人，贫困发生率8.75%，贫困村671个，贫困发生率超过10%的区县由高到低依次是绥德、佳县、子洲、米脂、清涧、吴堡。这六个县位于国家吕梁山连片特困片区县，也是国家扶贫开发重点县区，地处南部黄土沟壑区，从事传统农业活动，农村经济以农业种植为主，经济发展薄弱，旅游开发力度小、获益低，居民生活水平普遍比较低。

　　1.2榆林市旅游精准扶贫可行性分析

　　第一，区位优势明显。榆林市旅游开发区位优势明显。具体表现在:其一，地理和经济区位优势明显。榆林市地处陕甘宁蒙晋五省(区)交界接壤地带，是青岛―太原―中卫―河西走廊―乌鲁木齐新亚欧大陆桥中腰，居于西部大开发、陕甘宁革命老区、呼包银榆重点经济区的核心区域，是国家“两横三纵”城镇群和青银联系大通道上的重要节点城市，承东启西，连接南北，地理和经济区位极为重要，具有建设陕甘宁蒙晋接壤区区域中心城市和综合交通枢纽的基础和条件;其二，交通区位显著。榆林市目前已形成以公路、铁路、航空为主的“三位一体”化发展格局。高速公路总里程及人均里程均居全省第一，县乡村柏油路全部连通，已形成连接西安、太原、呼和浩特、兰州、银川、北京等周边大城市的“一日交通圈”和市县“6小时往返”交通圈;铁路形成了以太中银、包西铁路为主动脉的铁路大框架。榆阳机场已成为西部最繁忙的支线机场和陕西第二大航空港。

　　第二，国家政策利好支持。十八大报告中指出，到2020年我国将全面建成小康社会，农村贫困人口全部脱贫，胜利实现第一个百年奋斗目标，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。同时“大力推进乡村旅游扶贫”，发展乡村旅游，努力打好“精准脱贫攻坚战”，实现乡村振兴战略。陕西省陆续出台《陕西省旅游扶贫实施方案》、《陕西省“十三五”旅游扶贫行动计划》，积极推进旅游扶贫工作。榆林市积极落实中省市旅游扶贫政策，出台《关于打好脱贫攻坚战实施乡村振兴战略的意见》，全力推动一二三产业融合发展，实施休闲农业和乡村旅游精品工程，实施乡村振兴战略。截止2018年，榆林市已有93个村跻身全国乡村旅游扶贫重点村，以“旅游+扶贫”的模式积极助力榆林市精准扶贫工作的开展。

　　第三，旅游资源优势突出。榆林市自然地理区位独特，造就了区内特色鲜明的自然旅游资源和人文旅游资源。榆林市地处于风沙草滩区和黄土丘陵沟壑区过渡地带，大漠、碧水、草地的塞外风光，黄土、高山、窑洞陕北风情、古城、长街、四合院的榆林老城在这里完美融合，长城从这里蜿蜒而过，黄河在这里咆哮而泄。丰富的旅游资源形成良好的资源组合度，尤其是大部分贫困区域，生态环境良好，地势依山傍水、文化古朴浓郁，为旅游资源开发提供了良好的基础条件。

　　第四，旅游市场潜力较大。榆林市乡村旅游发展具有较大的发展潜力。核心市场内居民旅游消费意愿强，消费能力高。我国城市居民旅游和休闲目的地的80%集中在距城市500公里以内的范围。榆林市500公里范围内容的主要客源地包括榆林、鄂尔多斯等。这些区域经济基础较好，生活水平高，旅游出行意愿强、旅游消费能力高，拥有自驾车比例高。

　　第五，农户脱贫愿望强烈。贫困人口是旅游精准扶贫工作中的主体。也是旅游扶贫工作开展的重要组成部分。通过前期调查走访，调查对象中近八成的贫困户对通过旅游脱贫表达出较强的参与愿望。人民对美好生活的向往成为新时代主要奋斗目标，也是榆林旅游扶贫工作开展的强大动力。大部分调研对象对于村内/区内优势旅游资源有一定认识，但是对如何进行旅游开发等存在认识盲区。这就需要在旅游精准扶贫开发工作中，加强培训和宣传工作。

　　2榆林市旅游精准扶贫实施体系

　　从榆林市旅游扶贫的基本情况出发，认真落实精准扶贫的“四项机制”，构建旅游扶贫精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的精准扶贫实施体系。以精准识别为前提，以精准帮扶为核心，以精准管理为关键，以精准考核为保障[1]，四个环节共同作用，助力榆林旅游精准扶贫工作的开展。

　　2.1旅游扶贫精准识别

　　旅游扶贫精准识别是整个精准扶贫体系的前提，是落实“扶真贫”的重要环节。旅游扶贫精准识别工作是做好“两个体现”，即体现专业性、体现针对性。杜绝识别简单化与人情化，及早建立第三方社会组织参与识别。根据旅游精准扶贫的主要环节“旅游开发”和“扶贫”将旅游精准扶贫识别体系从“旅游开发区域识别”[2]和“旅游扶贫人口识别”两个层面进行。

　　第一，旅游开发区域识别。按照精准识别的基本原则“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”[2]，由县级主管单位(如县扶贫办和旅游局)牵头，乡镇、村级单位配合，进行区内旅游资源普查工作，初步确立“旅游资源开发潜力区”;聘请旅游资源开发专家学者，对“旅游开发潜力区”进行重点调研，综合考虑旅游资源赋存、项目开发难度、市场等情况后，确定“旅游预开发区”;市级主管单位根据各区县所报“旅游预开发区”，进行综合研究，通盘考虑市内旅游规划情况、县域间差异化竞争等，对“旅游预开发区”进行最终审核，确立“旅游开发重点区”。具体流程如图1所示。

　　第二，旅游开发参与人员识别。旅游开发参与人员的识别可分村落识别和人员识别两部分。第一部分，旅游扶贫村落识别。根据确立的“旅游开发重点区”的范围，识别区内所属行政村，确立“旅游开发区覆盖村落信息表”。第二部分，旅游扶贫人员识别。首先，对涉及村落全部“建档立卡”户进行普查，编制“旅游开发区内建档立卡户信息普查表”，信息表需包含家庭情况调查、劳动力调查、家庭特长调查、房屋院落调查等，其次，根据普查表信息，确定每户基本优势，包括:家庭特长优势，包括传统手工艺生产工艺，如石雕、空心挂面制作、柳编等;房屋院落优势，包括院落空间(一般要大于100平方米)、房屋新旧度、院落景观美化度;资产优势，可供旅游开发利用的农田、鱼塘、临街商铺等;劳动力优势，年龄上学与否、健康程度、疾病情况、劳动能力等。无相关特长的家庭即为享受农村低保家庭。第三步，根据家庭优势，结合个人意愿[3]，即可完成旅游精准扶贫建档立卡户的识别工作。

　　2.2旅游扶贫精准帮扶

　　旅游扶贫精准帮扶是整个精准扶贫体系的核心，直接关系到涉及人口能否真正脱贫，是落实“真扶贫”的重要体现。

　　第一，项目精准帮扶。项目设计要考虑长远性和多样化，需针对旅游精准扶贫户“因户施策”。通过进村入户的信息普查，识别出可以进行旅游精准扶贫的贫困户后，根据家庭优势，确立该家庭通过旅游脱贫而采取的具体项目，包括9种基本类型:A传统手工艺制作，B旅游产品销售，C旅游民俗表演，D导游服务，E经营农家乐，F出租院落土地等，G通过资产入股分红，H通过劳动力雇佣，从事一般性旅游接待，I通过租赁店铺农家乐等进行经营。详见图2。

　　第二，资金精准帮扶。通过贫困户调查发现，大部分贫困村致贫的主要因素是资金和技术。乡村旅游扶贫过程中，旅游景区景点的开发是其中关键因素，也是资金投入的重点环节。

　　据调查可知，当前精准扶贫的资金来源是国家专项扶贫资金，此外地方财政专项资金、农民合作社自筹资金、帮扶资金等也是乡村旅游扶贫资金的重要来源。地方财政专项补助资金数额较大，覆盖范围大，其主要来源于国家、有关部门或者上级单位拨款;具有单独核算，专款专用的基本特征地方财政专项补助资金借鉴日本的“故乡捐赠”政策[4]等，为资金精准帮扶助力。农民合作社自筹资金能够将农民手中分散的资金集中起来进行项目建设，由于农民个人力量薄弱、资金量少，对于一些大投资的项目缺乏应对。此外，政府部门应出面与金融机构协调，制定专项资金帮扶政策[5]，为旅游精准扶贫项目提供信贷业务，从多角度、多途径为旅游精准扶贫工作提供积极的经济支持和政策支持。

　　第三，技能精准帮扶。技能是乡村贫困的主要制约因素之一。通过调查走访发现超过80%的贫困户因为缺乏专业技能或者知识水平结构低导致贫困，前文中帮扶项目A、B、C、D、E、H、I均涉及到技能精准帮扶。对于这些贫困户而言，扶贫资金是“鱼”，而技能则是“渔”，是能细水长流的脱贫动力。技能缺乏一般分为两种类型，其一是专业性技能缺乏，需要通过针对性较强的专业性培训或者帮带来弥补;其二是一般性知识缺乏，需要通过长期的学习来弥补，包括自我学习、接受教育等。技能培训的组织方式有常规培训、专业培训、“传帮带”体系、对口支援等方式。常规培训一般由社区、旅游企业、相关政府职能部门组织涉及范围广，目的在于提升居民培训内容针对性较强的一般素养;专业培训一般由对旅游管理部门、旅游企业、高校等部门组织;传统的“传帮带”体系一般具有较强的自发性和家族内部的延续性。要充分借鉴传统体系的优势，融入科学的学习理念，打造全新的“传帮带”体系，进行专业技能的推广和复制。对口支援一般由政府、企业、专业协会等牵头进行，通过“技术下乡”的模式，将贫困户急需的技能直接送到家门口。

　　第四，旅游营销精准帮扶。旅游营销是连接旅游产品和潜在游客之间的纽带，实现旅游脱贫致富的终端环节。旅游营销精准帮扶过程中，一方面要继续发挥传统旅游营销模式的优势，积极进行景区宣传。另一方面政府企业应积极推进旅游扶贫的力度，将区域联动、政府推荐、旅游线路整合、关联营销等模式纳入营销体系中，实现“送顾客到景区”的营销目的。

　　2.3旅游扶贫精准管理

　　精准管理是精准扶贫体系的关键，旅游扶贫精准管理一般包括贫困户信息精准管理、阳光操作精准管理、扶贫事权精准管理三个方面。

　　第一，贫困户信息精准管理。这是精准管理的基本要求。通过旅游扶贫精准识别过程中的“旅游开发区域识别”和“旅游开发参与人员识别”工作，确立旅游扶贫精准对象。根据前期调查走访所获取的“旅游开发区内建档立卡户信息普查表”，进行贫困人口的旅游扶贫信息完善工作，确保“一人一档”、实时跟进、脱贫退出机制，实施动态管理机制。

　　第二，阳光操作精准管理。阳光操作即将精准扶贫全过程环节放在公开透明的环境中执行。让群众从贫困户识别、项目帮扶、资金帮扶、技能帮扶、旅游营销帮扶、精准考核的具体环节中真正了解旅游精准扶贫的目的和意义，确保扶贫效果。同时要建立配套的监管体系、开通“贫困户意见直通车”，让监督部门和群众的意见能够真实的反映出来。

　　第三，扶贫事权精准管理。建立扶贫事权的精准管理体系。由榆林市扶贫办牵头，下级对口单位配合，缕清在扶贫过程中各级单位、各部门、各帮扶人员的基本职权。例如，在扶贫专项资金管理中，要明确各级管理、使用、监督人员的责权，确保“资金来源清晰、资金使用清晰、资金去处清晰、资金监管清晰”，让有限的扶贫资金真正发挥作用，实现“扶真贫”和“真扶贫”的目标。

　　2.4旅游扶贫精准考核

　　旅游扶贫精准考核是精准扶贫体系的重要保障。旅游扶贫精准考核的实施要从三项的指标来评判。第一，看扶贫对象是否脱贫，主要从贫困户的收入情况、房屋居住情况、就业情况等来考核;第二，看帮扶人/部门的帮扶计划是否落实，帮扶目标是否实现，进行帮扶人/部门的业绩考核;第三，看各级单位重要扶贫项目是否完成、贫困人口是否减少、扶贫资金是否落到实处，建立各级单位考核体系。将考核作为一项常规工作来实施，以精准考核促进干部履职，做到“专人负责、专项反馈、专业考核”，形成定量与定性相结合的弹性考核机制，并将考核结果与奖励相结合，“以考核促学习、以考核促工作、以考核促效果”。充分发挥考核在推进精准扶贫工作中的积极作用，激发干部队伍履职尽责、狠抓实干的工作作风，以精准考核助力精准扶贫，为实现整体脱贫、全面建成小康持续发力。

　　3结论

　　我国扶贫开发工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。脱贫攻坚成为中国全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。“小康路上一个都不能掉队”，“旅游+扶贫”的扶贫模式已经在实践中得到认可，成为旅游资源赋存丰富地区脱贫致富的有效途径之一。本文立足榆林市贫困人口现状及旅游扶贫开发优势，构建了“旅游扶贫精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核”的旅游扶贫体系，以“精准”的要求，落实旅游开发区域识别、旅游开发参与人员识别、旅游项目帮扶、旅游资金帮扶、旅游技能帮扶、旅游市场帮扶、贫困户信息管理、阳光操作惯例、扶贫事权管理、考核管理等方面的工作，将旅游扶贫工作做到实处，为榆林市精准扶贫工作提供借鉴模式，为旅游扶贫开发区居民带来良好的经济效益、社会效益、文化效益和生态效益。

　　参考文献:

　　[1]张世勇，国家认证、基层治理与精准识别机制[J].求索，2018(1).

　　[2]黑龙江日报.以精准识别为前提以精准帮扶为核心以精准管理为关键以精准考核为保障[N].黑龙江日报，2017-06-28(1).

　　[3]陆娇，方世明.旅游精准扶贫体系研究———以广东丹霞山夏富村为例[J].湖北农业科学，2017(9).

　　[4]胡柳.乡村旅游精准扶贫研究[D].武汉:武汉大学，2016:125-128.

　　[5]薛定刚.旅游精准扶贫路径研究[J].城市学刊，2016(1).

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