核心论文泛珠九省区地方政府债务比较分析
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【摘要】 在泛珠九省区的合作与发展中，政府的介入一定程度上解决了外部负效应和公共产品的提供等问题，政府参与就会有财政支出，随之也积累了一定的地方政府债务。了解泛珠九省区地方政府债务的情况，可以对其潜在的风险制定防范对策，以保障政府职能和政府竞争力的的体现。本文比较分析了泛珠九省区的地方政府债务的现状，引入了负债率、债务率、偿债期限、逾期债务率等指标，从而指出泛珠九省区地方政府债务存在的潜在风险，包括来自地方政府融资平台的风险、债务兑付高峰带来的流动性风险以及对土地出让收入的高度依赖带来的风险。最后，从完善法律法规、规范地方政府债券市场、推进利率市场化改革的角度提出了防范泛珠九省区地方政府债务风险的对策建议。
【关键词】 泛珠九省区,地方政府,风险
一、引言
泛珠九省区政府合作是其实现经济发展，加快推进城镇化的有力保障。但在各地区间的交流与发展中，也产生了垄断、外部负效应和公共产品短缺等问题，面对“区域公共问题”，解决市场失灵成为泛珠九省区政府合作的内在动因。
政府的介入需要相应的公共支出，处于国家法律法规的限制和经济建设资金需求的两难境地，地方政府选择了多元化的融资渠道。其中，地方政府融资平台搭起了政府职能和市场资源的桥梁。
地方融资平台多是由地方国资委、财政局或者人民政府出资设立的，用以出资的资产主要包括货币资金、土地使用权、国有股权以及国有资产，筹资方式多为银行借款，或发行债券，即“城投债”。由于地方融资平台与地方政府之间权责关系不明确，举债决策人与偿债人不完全统一，资金周转效率不高，存在违规运作等因素，使得其潜在的债务风险日益凸显。
因此，了解泛珠九省区地方政府债务的现状及其存在的问题，认识到政府在泛珠九省区经济与社会发展中的参与力度，采取措施防范地方债务风险，对于促进泛珠九省区的协调可持续发展有重要意义。
二、泛珠九省区地方政府债务的现状
我国审计署将地方政府债务分为：政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。这三类债务不能简单相加。
1、泛珠九省区地方政府债务规模
泛珠九省区地方政府债务的绝对规模虽无法衡量各地区的债务风险程度，直接相比有失偏颇，但其仍可以直观地反映泛珠九省区地方政府债务的总量和差异。表1 中，从负有偿还责任的债务来看，2013年底，广东省在九省中位列第一，达6931.64亿元，其次为四川省达6530.98亿元，债务规模最小的为海南省达1050.17亿元。泛珠九省区地方政府债务规模分布不均，广东省的债务余额几乎是海南省的六倍、广西的三倍，广东和四川两省的负有偿还责任的债务占泛珠九省区总的负有偿还责任的债务规模的40%。
2、泛珠九省区地方融资平台债务规模
从表2可以看出，截止到2013年6月底，泛珠九省区中拥有地方融资平台公司数目最多的是四川省，为574家，四川省融资规模也较大，为6530.98亿元，一些地方政府融资平台资产负债率已达到70%的警戒线。融资平台公司数最少的为海南省，有29家，但地方融资平台公司却是海南省地方政府负有偿还责任的债务的主要举借主体，占比为 55.49%，在全国范围内仅次于重庆的66.28%。其次为湖南省，占比52.39%，而云南省对地方融资平台公司依赖较小，融资平台公司的负有偿还责任的债务占其地方政府总的负有偿还责任的债务的28.22%。
3、泛珠九省区地方政府债务率
债务率是地方政府年末债务余额与当年政府综合财力的比率，国际上通行的警戒线为100%。其中，负有偿还责任的债务率是2012年底地方政府年末负有偿还责任的债务余额与当年政府综合财力的比率，总债务率是按2007年以来，各年度各省负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的最高比率折算后得到的债务率。
从表3可以看出，贵州省负有偿还责任债务的债务率为83.62%，为泛珠九省区最高，在全国(除西藏外30个省份，下同)范围内仅次于北京，位列第二。近年来，贵州省加大投资力度拉动经济增长，地方政府过度借债，债务规模与当地经济社会发展水平和财政承载能力不相适应。其次是云南省、四川省和海南省，其负有偿还责任债务的债务率均在70%以上，在全国范围内均位于前列。债务率较低的是福建省和广西省，其负有偿还责任债务的债务率分别为49.85%和47.70%。
4、泛珠九省区地方政府逾期债务率
逾期债务率是指年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，反映到期不能偿还债务所占的比重。
从表4可以看出，截止到2012年底，湖南省在泛珠九省区以及在全国范围内负有偿还责任的债务的逾期债务率均最高，为4.10%。其2012年末负有偿还责任的逾期债务余额为91.3185亿元。云南省位列全国第二，为4.09%，随后是四川省和贵州省，分别为3.19%和2.28%。海南省逾期债务率在泛珠九省区中为最低，仅为0.24%。需引起注意的是，江西省可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率较高，为8.59%，表明当偿债人出现偿债困难时，江西省政府需要承担的救助责任较大，此类或有债务的潜在风险较大。
5、泛珠九省区地方政府负债率
负债率是指年末债务余额占当年GDP的比重，反映了地方的债务规模与地方经济发展水平的关系，国际上以60%为安全警戒线。
从图1可以看出，截至2012年底，泛珠九省区中负债率最高的是贵州省，为37.15%。其次为云南省和海南省，分别为33.97%和32.11%，这两省经济发展水平对其政府债务的承载能力也较差。而广东省负债率较低，为11.49%，可归因于其经济的快速发展和地区GDP的高企。泛珠九省区中负债率最低的是福建省，为9.72%。 6、泛珠九省区地方政府债务偿债情况
从表5可以看出，福建省、江西省、广西省、四川省以及贵州省的地方政府债务集中于2014年及2015年的债务兑付，所占比重均在20%左右，这些地区将有较大的偿债压力。此外，湖南省、广东省、海南省及云南省的地方政府债务将于2018年及以后进入偿债高峰期。
三、泛珠九省区地方政府债务潜在的风险
1、来自地方政府融资平台的风险
融资平台是地方政府主要的举借主体，海南省和湖南省经地方政府融资平台的债务占其地方政府债务总量的50%以上。地方融资平台的风险主要表现在以下几方面。
第一，2009年以后，各商业银行竞相为地方政府融资平台提供贷款，在对项目的审核上较为宽松，而地方政府融资平台公开的财务信息较少。同时，地方政府融资平台的资金多投向于基础设施，其建设周期长、收益低，一旦地方政府融资平台出现偿付危机，将会导致商业银行的流动性部分受限。
第二，偿债主体不明，由政府直接或间接出资设立的地方政府融资平台与地方政府权责划分不清，地方政府往往为其经营活动提供隐性担保，这种口头授信形式使得地方政府融资平台中存在大量隐性债务，透明度低，规模难以估计，潜在风险较大。
第三，地方政府融资平台设立之初，往往存在资本金不足的情况，部分地区存在违规向地方政府融资平台注入不合法资金的情况，这使得地方政府融资平台自身的偿债能力具有脆弱性。同时，部分地方政府融资平台资金使用效率较低，还存在违规融资的现象。
由于这些因素，若不加强对地方融资平台的监管和规范，极易带来其对财政和银行的双重风险，使得地方政府过度依赖地方融资平台的融资方式变得不可持续。
2、债务兑付高峰带来流动性风险
由于2008年以后政府融资平台债券开始大规模发行，截止到2014年，这5―7年期债券进入偿债高峰期;2014年以后到期的中期票据和短期融资券规模逐渐增加。根据中债资信的预计，2015年及以后企业债券和中期票据等中长期债券的到期规模仍将进一步增加，政府融资平台偿债压力将逐年增大。
相比美国的市政债券的期限平均在15年左右，我国的地方政府债务期限较短，平均不到5年。全国范围内，2015年底前到期的地方债务占比近62%。在泛珠九省区中，2014―2015年是其债务兑付的集中期，福建省和贵州省在2014年底到期的债务占比较重，分别达26.22%和23.85%，四川、江西和广西三省的到期债务比重则在20%～25%之间。2015年底到期的债务中，福建省比重为20.69%，其次是广西省20.57%。
对于债务率较重且有大量到期债务的地区如贵州省，一旦产生流动性风险，短期内会造成资金链断裂，使得地方政府资信下降，加剧地方政府财政困境，极易引发债务危机。
3、对土地出让收入的高度依赖带来的风险
泛珠九省区中，部分地区的政府债务对土地过度依赖，这些地区包括福建、海南、江西、四川、广西、湖南和广东。
2012年底，全国承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级负有偿还责任的债务余额比重的平均水平为40%，福建省比重为57.13%，其次是海南省为56.74%。江西和四川两省均在全国平均水平40%之上，分别为46.72%和40.00%。而全国这一比重在40%～50%的仅有四个地区(江西、四川、上海和湖北)。
过度依赖土地财政来推动城镇化进程具有很大风险，而对于国内外经济形势的变化和土地价格的波动较为敏感。首先，地方政府债务中存在大量以政府财政收入为担保的隐性债务，若受经济形势和房地产市场的景气度影响，土地价格下降，依赖土地出让收入的地方财政收入就会下降。其次，城投债的增信方式多为土地使用权抵押和应收账款抵押等，因而城投债的利率与土地价格关联度较大，一旦市场信号反转，城投债的发行及到期还本付息都将受到影响。最后，地方政府大量出让土地导致我国土地大量流失，失地农民的安置问题也是地方政府面临的重要民生问题。
四、防范泛珠九省区地方政府债务风险的建议
1、加强法律规范的建立，完善监管体制
2014年5月19日，我国财政部下发了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，允许上海、江苏等十省在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金等，泛珠九省区中的广东省和江西省也在试点地区中。在这样的背景下，需要有完善的财政预算体制和财政监管机制，对地方政府债券进行严格监管。
第一，需合理界定地方政府债务的范围和统计标准，由于目前各机构对地方政府债务的统计口径不一，导致无法对其规模有正确的认识和把握，不利于及时合理地制定偿债预算和方案。
第二，对地方融资平台加强监管，目前泛珠九省区各地区均出台了规范地方融资平台和地方政府债务的法律法规，如《海南省地方政府融资平台公司管理暂行办法》，湖南省颁布的《关于规范和加强政府性债务管理的意见》等。但由于公共设施建设急需资金与法律法规限制下的创新激励，使得近年来地方政府的举债形式日趋多元化，信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设―移交)、垫资施工和违规集资等融资现象较为突出。监管部门应及时发现这些创新融资方式的风险，及时出台相关的法律法规对其进行严格规范。
2、规范地方政府债券市场，完善配套措施
为保障地方政府债券市场的健康运行，进一步规范地方政府债券市场势在必行。
第一，建立和完善地方政府债券交易市场，建立地方政府债券的发行和流通市场，完善地方政府债券的发行和流通程序;颁布合规法律并确立监管主体，明确监管范畴和监管职责。同时，鼓励符合市场准入规定的商业银行、投资银行、基金公司和证券公司等金融机构参与到地方政府债券市场中。 第二，科学合理地设计地方政府债券产品，防止地方政府债券产品设计过度复杂化、不透明化而导致的风险，产品设计应充分考虑宏观经济运行形势及各地经济发展情况和地方政府实际可支配财力等因素，结合投资者的多元化需求，适度平衡收益率和风险的关系。
第三，建立地方政府债券信用评级机制。2014年的地方政府债券“自发自还”试点引入了信用评级，我国地方政府债券的运行将朝着规范的市场化进程迈进。应规范现有的信用评级公司，设立官方或半官方的具有权威性的信用评级机构，对我国的地方政府及地方政府债券进行信用评级，并定期对投资者进行公布。
3、推进利率市场化改革，提升风险防控能力
目前在地方政府债务中，公开的融资方式利率水平较平稳，而表外的融资方式的利率水平则较高，同时房地产和政府融资平台贷款的利率普遍高于服务业和制造业的贷款利率，这些问题表明我国需进一步深化利率市场化改革，防范地方政府债务风险。
第一，提高利率市场化水平，降低地方政府对土地出让收入的依赖程度。由于我国金融市场不够发达，市场上缺乏价值稳定、可用作抵押品的、较为安全的资产，土地便被视为较为可靠的抵押品，用来作为地方融资平台的注册资本或用来作为抵押获得银行贷款。完善利率市场化，确立资产的合理定价机制，使市场上的资产获得合理估值，减轻对土地的依赖程度，从而防止受房地产景气程度影响而带来的地方政府债务风险。
第二，深化利率市场化机制，规范地方融资平台的资金运作。我国的地方政府债务联系着大量的“影子银行”，深化利率市场化机制，缩小表内外融资利率的波动范围，控制“影子银行”规模，是防止过度推高资产价格、扭曲金融市场结构、加剧地方政府债务风险传导的重要举措。
第三，利率市场化意味着地方政府需要有更强的风险防控能力。泛珠九省区中各地区经济发展水平不同，风险防控能力不同，随着地方政府债券“自发自还”试点的推行及利率市场化的影响，风险防控措施不健全的地区更易出现债务危机。因此，各地区应及时建立风险防控体系，建立合理的、操作性强的预警指标体系，对本地区的债务进行实时监控，从而及时制定风险化解办法。
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