法学论文发表民主法治建构下的信访制度与实践

　　摘要：公民求助于信访反映问题，解决纠纷；政府通过信访与群众实现沟通，维护社会稳定。但信访态势力的发展使信访体制难以承受之重。走出信访制度困境要治本，要协调平衡好利益矛盾；另外还要治标，要进行政治体制的改良，建立公民诉求的体制性渠道；公民和政府要依法办事，并逐步强化司法的功能。

　　关键词：信访制度,民主,法治

　　党中央提出，建设社会主义和谐社会，必须健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在解决矛盾纠纷的问题上，也要坚持这一原则，形成社会合力。但现实情况却是群众在遇到问题时，更加倾向于通过信访、通过依靠党政领导来解决问题。把信访制度放在社会转型和正在建构中的民主政治的背景下来审视，分析其功能与不足，是推动信访制度发展的必要工作。

　　一、信访制度的存在与发展有其深刻的历史和现实意义

　　纵观我国上下五千多年的发展历程，历代统治者为了消除一些社会不稳定的因素，巩固自己的统治地位，大多比较注重对信访活动的控制，不同程度地设置了信访官职或信访机构，开通一些信访渠道。如早在原始社会末期的尧舜时期，就已经产生了表达和接纳信访的形式。进入阶级社会后，历代王朝继承了上述这些信访活动的形式，并有所发展。到唐代则建立了比较齐备的非常上诉制度。以后各朝都沿袭了唐制。

　　中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。新中国成立后，在1951年5月16日，毛泽东就信访问题曾明确指出：“必须重视人民的通信。要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。”这一指示为新中国人民信访制度的创建奠定了思想基础。政务院1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。由此，我国信访制度应运而生。由此可见，在信访创建之初，党和国家就想把它作为一条上下通达的渠道。通过允许群众信访，可以使上级绕过中间“过滤”环节。

　　从信访制度产生以来出现的信访案件来看，信访又发挥了对公民进行司法救济的功能。而如今，信访维稳的意义日趋明显。美国著名社会学家科塞提出了著名的“社会安全阀”理论，即在社会中用来为敌意和被群体压抑的一种内趋力提供制度化出口的制度，释放由此产生的不快或敌意。可以防止其他可能的冲突，维护整个社会系统的平衡和稳定。信访制度正是“社会安全阀”的一种具体表现形式。对国家而言，有了信访体制，可以使得绝大多数信访者通过协调调解能够在体制内解决问题，而不至于被迫采取体制外的过激解决方式。有助于疏通下层情绪、缓解矛盾纠纷。

　　二、社会转型期信访制度面临着前所未有的现实困境

　　目前，我国社会出现了经济成分、组织形式、就业方式、分配方式和利益关系的日益多样化，当今的社会矛盾主要表现为人民内部利益群体之间的利益矛盾，其中最主要的是经济利益的矛盾。处于社会不同层面的阶层或利益群体都有自己最现实的利益，各个阶层和利益群体在维护自身既得利益和预期利益的过程中会产生矛盾和冲突。改革开放以来出现的所谓“信访洪峰”正是这些矛盾的突出反映。综合分析发现，社会转型时期利益格局大调整是群众重复信访增多的深层次原因。另外，有的基层领导和干部作风不实、就地化解矛盾能力不强，政策的制定和实施不能很好地照顾群众利益也是一些诱因。同时，现行信访体制本身也是产生信访问题的重要因素。

　　信访和群体性事件多发的态势，给社会稳定带来冲击，给各级领导带来强大压力。2007年6月，中共中央、国务院又颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，着力强调信访问题要在基层解决。各级党委、政府为了落实中央精神，分别设立了“领导责任制和责任追究制”，对因工作不到位，发生较大规模到北京或省城集体上访，追究有关领导责任，并视情节轻重进行处理。

　　面对来自上级的压力，地方各部门更重视信访工作，解决问题也更为迅速，在防范和化解社会矛盾上取得了一定的成效。但也要看到，党政机关和司法机关因为在解决上访问题上投入了大量的精力，反而在一定程度上弱化了其服务和公共管理职能。同时，在信访问责考核机制下，一些政府和领导干部将主要精力更多放到确保不出事和防控数量上，而没有放在真正解决问题和研究治本上，导致了信访工作的畸形发展。一些地方和部门处置方法重堵轻疏，只求当下短期的利益，在解决问题上不同程度采用简单化、表面化方法。群众对接访中产生的问题意见很大，由接访而产生的信访寻租等现象也备受舆论指摘。很多地方采用“花钱买平安”的“权宜性治理”方式，由于缺乏原则性和规范性，造成了一种恶性循环，群众中产生了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的信访不信法、信上不信下、信闹不信理的思想，涉法涉诉信访案件越来越多，重复访、集体访和纠缠访屡禁不止，形成了“上访—息访—再上访”的怪圈。

　　三、走出信访制度困境的理性思考

　　（一）协调平衡好利益矛盾是走出信访困境的治本之策

　　当前，由于政府拆迁、征地等引发的群众上访事件时有发生，多数是因为补偿不到位、群众的保障问题没能得到很好的解决造成的。其他的如医患纠纷、劳动合同争议以及企业改制、事业单位改革出现的诸多矛盾也都与我国目前的社会保障体制及分配机制不健全有关。所以，在经济发展的前提之下，建立一个公平的社会保障体系和分配机制，让全体居民能够劳有所得、学有所教、病有所医、住有所居、老有所养，定会在很大程度上缓和社会矛盾，减少冲突。十七届五中全会把以人为本的执政理念和施政方针具体化为民生为重、富民优先，把民生和社会建设的目标提到了前所未有的高度，突出地强调全面协调可持续发展。这个发展方向的确定对解决信访难题能起到根本作用。

　　这就要求在体制改革的进程中，继续推进经济、政治体制改革，加强社会建设，大力解决群众最关心的民生问题，尽快建立起符合社会主义市场经济规律的、公平合理的体制机制。我们看到，十七届五中全会把以人为本的执政理念和施政方针具体化为民生为重、富民优先，把民生和社会建设的目标提到了前所未有的高度，突出地强调全面协调可持续发展。这个发展方向的确定对解决信访难题能起到根本作用。

　　（二）从民主法治角度完善体制机制是走出信访困境的治标之策

　　1．通过政治体制的改良构建起畅通社情民意的表达沟通渠道。民意如水，宜疏不宜堵。疏导民意，首先必须畅通群众反映问题的渠道。现在很多地方开辟了民心桥、直通车等多种形式的沟通方式，要看到，我们多数利益表达还是以单一渠道、单一个人的方式进行的，缺乏组织化、制度化的利益表达机制。它体现的不是制度理念，还是人治的理念，还是在强化行政权。而强化人民代表的职责，建立人民代表反映社情民意的责任制度是一个适合中国政治体制的设计。从社会政治生活的良性循环角度分析，民意表达的模式应是“人民—代表—政府—人民”，要在公民与代表之间建立起委托与代理的关系。具体到信访工作，则可以考虑在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。如果实现了政府体制的“变局”，社会有了有效的多种利益冲突的排解渠道，则存在于各个部门的信访机构压力将大大减轻。

　　另外，我们还要大力推进公民社会的发展。发挥民间组织在社会治理中发挥作用。通过民间组织的调解化解群众内部矛盾，使民间组织成为政府和群众沟通的桥梁，使民意表达更加理性，使个体与权力机关的沟通走向制度化规范化。

　　2．所有组织和个人都要按法律规则办事，严格守住法律的底线。现实生活中，信访问题最难解决的就是缺乏法律依据的“无理上访”，如果没有一个法律底线去解决这些信访问题，信访就永远难以规范化。解决信访问题，必须建立应有的法律底线，让公民的利益诉求在法律可控的范围内进行，处理任何信访案件都不能用“牺牲法律”的方法来换取暂时的稳定。一方面，各级党委政府要做守法的表率，改变通过批示、指示、打招呼来处理信访问题的习惯，学会依法依程序来解决问题；立法、行政、司法各机关要严格按法律来办事，各司其职。另一方面，公民信访也要依法进行，公民要按法律规定的途径救济权利。这就要求各地要重点强化和完善行政诉讼、行政复议等制度，积极引导公民通过法律途径寻求救济；同时，各级信访部门要严格按照条例规定，保护好合法上访、依法处理违法信访。对于闹访、缠访，要严格按照《信访条例》的规定坚持不予受理，耐心引导信访人按法律规定的途径行使救济权利。加大打击违法信访的力度。对少数人以上访为借口，冲击国家机关、聚众扰乱社会秩序的，应根据有关法律和法规，予以必要的行政或刑事处罚，依靠法治来维持信访秩序。

　　3．要逐步通过司法解决信访问题。历史经验告诉我们，司法是解决争端，避免社会动荡的最有效手段。尊重司法裁判，树立司法权威，是社会长治久安的需要。目前，将信访推向司法对于司法机关是一个巨大的挑战。司法机关不仅将处于社会矛盾的风口浪尖，还会面临“诉讼爆炸”的局面，如果出现司法腐败，这将给社会稳定带来的灾难性的后果。因此，应当有一个过渡阶段。在这个阶段，应允许公民继续以信访形式向党政信访机构和人大信访机构反映情况，各级信访机构收到涉法诉讼案件后经过传送机制将其统一移交司法机关。各信访部门不再受理尚未作出最终裁判的涉法诉讼案件。对于尚未终审、仍有上诉余地的信访案件，所有信访部门一律不再受理。各信访部门也不再受理已经作出最终裁判的涉法诉讼案件。为了避免司法不公，纪检监察和检察机关应当充分发挥监督职能，查处党员干部及国家机关工作人员渎职、贪腐和利用职权侵犯公民人身民主权利案件。

　　对审判案件的不服或执行诉求的上访，管理责任部门应是各级人大及其常委会，人大处理诉讼案件的上访处置原则应该是查“人”不查“案”：对案件审判程序和实体裁决不服，应按法律设置的程序救济——通过上诉或申诉解决。对具有了终局性的案件实体判决，要坚决维护其既判力，不能随意进行审查和评判。人大通过调查权、和罢免权，可以对违法办案的办案人进行责任追究。同时，人大可以启动听证程序，确定错误性质和错误对当事人造成的损失，督促进行国家赔偿。对于上访反映执行不到位的上访案件，人大通过工作监督权，督促执行或追究不作为行为的责任。如属于不可预见的风险而导致诉讼并因执行不能到位引起生产、生活困难的上访案件，转入政府救助渠道支助和生活困难。

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