住房政策的产生与发展
摘要：住房问题从16世纪产生并在工业革命中发展，在19世纪达到相当程度的恶化。慈善机构与一些善良的工厂主尝试改善工人的住房问题。英国与瑞典作为发展住房政策最早的国家，主要基于公共卫生的考虑。总结各国的发展，住房政策的产生更多是出于政治、经济、福利目标的原因。
关键词：住房问题;住房政策;政治;经济;福利
住房是人类生存的基本需求，一个有责任的政府应保护国民的住房权利。当社会上出现流离失所等悲惨状况时，政府常常成为批评对象。世界上很多国家存在着住房政策。住房政策是指在变化的社会、经济和政治形势下，为适应不同时期的住房需求和住房供应模式而设计的干预措施。
一、工业化、城市化初期的住房问题
世界上几乎所有国家在工业化和城市化的过程中都经历过住房短缺的痛苦折磨，恩格斯在《论住宅问题》中也提出“住宅缺乏现象”是大工业和城市发展的产物。住房问题的初次产生是在16世纪，当时有很多商业和工业无产者涌向欧洲大的首都城市，当太多的居民开始争先恐后竞先租借数目有限的公寓或者居室时，城市自然而然要发生拥挤;在17、18世纪，由于工业革命引发城市人口的急剧膨胀，当时的社会又来不及为增加的人口提供住房，城市的拥挤状况就变得严重了。经过17、18世纪的发展，工业革命在19世纪出现了新的工业城市，在这些工业城市里，工人阶级的居住状况进一步恶化。芒福德对19世纪城市工人阶级的住房布局有着很好的描述：“工业城镇上的住房有着共同的特点：一个街区挨着一个街区，排列的都是一个模样;街道也全是一个样子，单调而沉闷;胡同也是阴沉沉的，到处是垃圾;到处都没有供孩子游戏的场地和公园”;他也对此时期城市里的供工人居住的住宅进行了描述，“窗户通常是很窄的，照进来的光线不足[1]”。同时，由于城市租房主与城市土地所有者对工人阶级的剥削程度日益加深，加剧了工人阶级居住状况的日益恶化和拥挤。
通过以上的论述我们得知住房问题从16世纪产生并在工业革命中进一步发展，最终在19世纪达到相当程度的恶化。对于这个发展过程，帕特立克·格迪斯有着很尖锐的评论，“贫民窟，次贫民窟，超级贫民窟——这就是城市进化的过程”[2]，这说明了住房问题与工业化的密不可分。
二、早期解决住房问题的尝试
19世纪工人阶级居住状况相当恶劣，缺乏阳光、纯净的空气和清洁的水，住房问题成为公共卫生严重的威胁;一些社会学家认为犯罪等社会问题也和住房问题有关系。因为欧洲中世纪以来遭受过黑死病等几次大的瘟疫，造成了严重的社会衰退与社会动乱，住房问题引发的公共卫生问题以及其它问题比如让西方当时的一些有识之士不能坐视，一些慈善机构与善良的工厂主开始尝试改善工人的住房问题。他们当中一些人的做法是建造所谓的“模范住房”——满足最低限度居住需求的简单住房。首次建造此类住房的城市是纽约，由一个慈善团体在18世纪50年代引进，后来在19世纪后半叶，英国的乔治·伊·皮博迪(George E·Peabody)如法炮制，在伦敦也建造了“模范住房”。“模范住房”开始变得流行，许多单位和公共团体纷纷建起这类住房。
模范住房的设计标准很低：首次出现于纽约的模范住房的平面设计中有内室，这种内室只有通过外室的窗户才能得到一点点光线;伦敦“皮博迪大楼”里只留下最低限度的光照、通风和卫生条件。这些 “模范住宅”在20世纪处于很尴尬的境地， 被认为是劣等住房。尼古拉斯·泰勒指出，“19世纪为产业工人建造的模范住宅在20世纪60年代已经成为伦敦的贫民窟”[3]。
图1：模范住宅情景
三、住房政策的产生
作为发展住房政策最早的国家，英国[4]与瑞典[5]，其住房政策渊于公共卫生的考虑，其关于住房的讨论都是从公共卫生角度开始的：1850年瑞典在《实用住房及其机理期刊》中提出：为了拯救人们的健康，城市必须全部推倒重建;1874年瑞典颁布建筑法规和卫生法规;1919年瑞典颁布新的公共卫生法令，规定住房和厨房必须有窗户，以保证良好的照明和通风条件[6]。“英国在早期也制定一些公共卫生法案，1890年工人阶级住房法就是这些早期卫生法案的合并法”[7]。各国的实际发展情况表明从公共卫生角度出发并不能解决存在的住房问题。
住房政策的产生更多是由于政治、经济、福利目标的原因：
1、政治的原因
20世纪初欧洲各国工人运动如火如荼，尤其是在沙俄，工人阶级取得“十月革命”的胜利，引起各国资产阶级政府的恐慌。1899年瑞典国会在其一项议案中提出：“工人运动正以其多种形式日益逼近我们，愈来愈要求我们找到解决的方法”，议案认为解决的方法之一就是解决工人的住房问题，他们认为恶劣的居住环境会促使工人的反抗。瑞典《对1919年政府间主章程的建议》中写道：“我们发布建筑法令，并没有因此而建造了环境优美的城市……他们的孩子们在这种环境中看到许多社会的丑恶现象，长大以后也就加入到社会危险份子的集团中去。”当时的各国资产阶级在这一点上达成共识，认为解决工人包括住房问题在内的诸多生活保障与福利可以有效的防止工人运动的发生。
亚洲的新加坡虽然在20世纪60年代才开始实行公共住房政策，其实行公共住房政策在出于政治考虑这一点上与英国、瑞典同出一辙。李光耀在《经济腾飞路》中写道“我注意到各国首都的选民总是倾向于投票反对政府，因此决心让新加坡的家庭拥有自己的住房，否则政治就不会稳定”，他还写道“另一个重要的目的(注：实行住房政策)，是让那些儿子必须履行国民服役义务的父母觉得新加坡值得他们的孩子去捍卫” [8]。
2、经济的原因
产业工人(尤其是技术工人)对于工业的发展作用重要，住房是生产力再生产的必需条件之一，仅仅从国民生产角度来说也需要关注工人的住房问题。如瑞典1921年在其《实用卫生住宅》中写道：“对现有的劳动力来说象样的住房条件太重要了，在这方面提出一些要求在经济上是说的过去的，事实上受到影响的也就是生产费用” [9]。又如阿尔瓦·米达尔和贡纳尔·米达尔夫妇在其著书《人口问题危机》中提出了怎样提高国民生产力的问题，作者主张在住房政策基础上制定社会改革政策以培养具有更好素质的人[10]。
美国公共住房政策的产生从另外一个侧面说明了公共住房政策经济上的考虑。美国是崇尚自立的国家，当欧洲国家19世纪末和20世纪初开始制定社会福利计划时，美国的行动很小，因为工业化迅速发展，农田可以轻易得到，美国相信只要愿意，任何人都可以找到一份工作自食其力。但是始于1929年的大萧条粉碎了这种信念。1930年美国召开第一次全国住房会议，决定政府介入居民住房问题，要通过政府的适度支持加快住房建设，使得美国从29年经济危机中走向经济复苏。罗斯福上台后几天，便向美国国会提出了复兴和改革的立法：1933年6月13日通过 “住房自有者援助法案”(HOME OWNERS REFINANCING ACT); 1934年6月28全国住房法案建立了FHA，包括了抵押贷款、小企业财产、农场贷款等等。通过美国住房政策的产生可以看出政府开始把介入住房市场当作促进调节经济发展的手段。其实这里有一个经济思潮转变的深层次原因，因为1929年大危机的爆发，新古典经济学不再令人信服，凯恩斯理论开始流行，其主张政府对经济进行干预。
3、福利目标
住房政策的产生也考虑了全社会福利体系的目标。因为各个国家的福利目标相差很远，所以各个国家的公共住房政策在这一点上相差很大：如美国为了解决二战中军人住房问题，根据1940兰汉姆法(Lanham Act)建设了85.3万套的国防住房[11];新加坡重视公务员的住房问题，认为公务员的安居乐业有助于勤政廉政，政府为公务员提供标准较高的住房;瑞典在70年代为了促进人口的增长，对多子女的家庭提供住房，在补贴上也优惠对待。当然各国也在一些福利目标上达成共识，如很多国家都认为应该为老年人、残障者家庭提供住宅。
1、政治
不同国家发展住房政策在政治上的考虑并不相同，如新加坡考虑到选民支持与国防安全，而英国与瑞典则是出于平息工人运动的需要;另外每个国家的政党交替也会对住房政策产生很大的影响，如英国工党执政时期会增加公共住房建设量，保守党执政时期则增加私营企业的建设量并限制公共住房的建设量;再如瑞典，社民党执政时期公共住房建设量很大，住房成为一种全民性的福利，而在1976年瑞典保守党上台则减少了政策的全民福利性质。
2、福利目标
各个国家认为住房政策应该面向的阶层也存在很大的差异。如美国在60年代许多城市发生黑人暴乱，为了稳定社会，美国60年代的住房政策较多的考虑了有色人种的住房问题;再如英国，在二战后其为了促进经济的迅速复苏与发展，优先考虑解决技术工人的住房问题;瑞典在60年代为了促进社会人口增长，其针对多子女家庭住房补贴的发放要高于其它类型的家庭。
与政治、福利不相同，很多国家在通过发展住房政策以促进经济发展这一点上是相同的。如瑞典为了促进生产，主张解决工人阶级的住房问题以提高其素质;英国二战后为了迅速恢复生产，对技术工人提供质量高的公共住房;美国则把住房政策作为走出1929年危机的一种手段。但各个国家住房政策在注重促进经济发展这一点上是统一的。
结论：
住房问题及其引发的公共卫生问题是早期发展住房政策的原因，但是各国发展住房政策更主要的原因是因为政治的考虑、经济的发展还有福利目标。不同的国家在政治、福利目标这两方面存在着很大的差异：
[1] 《城市发展史》刘易斯·芒福德
[2] 《城市发展史》P343
[3] 《The Architectural Review》November 1967
[4] 1890年工人阶级住房法
[5] 1932社民党“危机法案
[6] 《Housing Research and Design in Sweden》
[7]田东海[98]
[8]见此书的第七章“我们不搞施舍”
[9] 《Housing Research and Design in Sweden》
[10] 《Housing Research and Design in Sweden》
[11]田东海[98]
